عقد المشاركة (ppp) في النظام السعودي

بدايةً كانت الدولة هي التي تقوم بتوفير جميع الخدمات الأساسية التي هي ضرورية لحياة الإنسان دون تدخل للقطاع الخاص، لكن ذلك لم يدم كثيرًا وذلك لعدة أسباب أهمها هو أن الدولة لم تعد قادرة على توفير جميع احتياجات شعبها معتمدة على أجهزتها فقط، فمن هنا ظهر ضرورة إسناد بعض المهام المنوطة بها الدولة للقطاع الخاص وقد كان، وعلى مدار السنوات ظهر ذلك التعاون بين القطاعين في صور عدة منها البسيط ومنها المعقد، وما سنناقشه في هذا المقال هو عقد المشاركة (ppp) في النظام السعودي Public-private partnerships))، وسنناقش من خلال النقاط الأتية:

أولًا: تعريف عقد المشاركة (ppp).

Public-private partnerships (PPPs) refer to arrangements where the private sector supplies infrastructure assets and services that traditionally have been provided by the government. PPPs are involved in a wide range of social and economic infrastructure projects, but they are mainly used to build and operate hospitals, schools, prisons, roads, bridges and tunnels, light rail networks, air traffic control systems, and water and sanitation plants[1].

يمكنا تعريف عقد المشاركة بين القطاعين العام والخاص على أنه إسناد مجموعة من المشاريع أو الخدمات هي في الأساس من اختصاص القطاع العام (البنية التحتية) التي تخدم الأغلبية من الشعب دون تمييز، والغاية من تلك المشاركة ليست واحدة، فهي بالنسبة للقطاع الخاص ربحية ولا يمنع من ذلك أن تصاحب تلك الغاية هدف اجتماعي، وبالنسبة للقطاع العام فإن الغاية الأساسية هي توفير الخدمات التي يحتاجها الشعب، ومثال تلك المشاريع إنشاء الطرق ومن أمثلة تلك العقود عقد الامتياز. وهذا النوع من الشراكة في تطور وازدياد بشكل مستمر.

A long experience of private participation in the road and water sector now exists and there is a growing acceptance that Public – Private Partnerships (PPP) arrangements can be used as an additional and complementary [to others] instrument to meet infrastructure and service needs in a wide range of sectors ranging from environmental services to health care provision or education[2].

وجاء تعريف عقد الشراكة بين القطاع العام والخاص بالمادة (1) من نظام التخصيص السعودي حيث جاء بها (الشراكة بين القطاعين العام والخاص: ترتيب تعاقدي مرتبط بالبنية التحتيّة أو الخدمة العامة، ينتج عنه علاقة بين الحكومة والطرف الخاص، …….)

ثانيًا: مزايا المشاركة بين القطاع العام والخاص

يتمتع القطاع العام وخاصة في الدول النامية بسمعة سيئة، يرجع ذلك سوء الإدارة وإهدار الكثير من الأموال من أجل الوصول للغايات المنشودة، مما يجعل إسناد بعض تلك المشروعات إلى القطاع الخاص أكثر ملائمة للحفاظ على الدخل العام وعدم إهداره ، كذلك يعد من المزايا تجنب المخاطر التي قد تواجه تلك المشروعات حيث تتناسب تلك المخاطر تناسبًا طرديًا مع حجم المشروع مما يجعل هذا النوع من المشاركة مناسبًا حيث يقتسم القطاعين تلك المخاطر التي قد تواجه تلك المشروعات، كذلك من تلك المميزات استغلال الكفاءات حيث يكون عاملي القطاع الخاص في اغلب الأوقات أكثر خبرة وكفاءة من نظائرهم في القطاع العام مما يعود بالنفع على تلك المشروعات والخدمات المقدمة للمواطن.

ثالثًا: مبررات المشاركة القطاع العام والخاص

بينا في العنصر السابق مزايا المشاركة ببين القطاعين العام والخاص ولقد كان تركيزنا على دور تلك الأنواع من المشاركة في الدول النامية إلا أن هذا النوع ليس قاصر الاستخدام لمواجهة سوء إدارة القطاع العام فقط بل إنه حل أمثل للدول ذات التطلع لمستقبل أفضل، حيث أن الاستعانة بالقطاع الخاص يدفع بالدولة لمواكبة التطور الحادث دوليًا، فالدول الباحثة عن الريادة تدخل مزيدًا من التطور على الخدمات التي تقدمها سواء من حيث استحداث خدمات جديدة أو تطوير الخدمات الموجودة فعلًا، ففي هذا النسق يكون الاتجاه للمشاركة مع القطاع الخاص هو الحل الأمثل للوصول للهدف المنشود من خلال شركات ممارسة في المجال دون الحاجة إلى تكبد القطاع العام التكاليف، وذلك ما نجده في النظام السعودي الذي هو محور حديثنا في هذا المقال.

رابعًا: عناصر عقد المشاركة ((pppفي النظام السعودي

المادة (1) من نظام التخصيص السعودي حيث جاء بها (الشراكة بين القطاعين العام والخاص: ترتيب تعاقدي مرتبط بالبنية التحتيّة أو الخدمة العامة، ينتج عنه علاقة بين الحكومة والطرف الخاص، وتتوافر فيه العناصر الآتية:

  1. أن تكون مدته (خمس) سنوات فأكثر.
  2. أن يؤدي الطرف الخاص بموجبه أعمالًا تشمل اثنين أو أكثر مما يأتي: تصميم الأصول، أو تشييدها، أو إدارتها، أو تشغيلها، أو صيانتها، أو تمويلها، سواءً أكانت الأصول مملوكة للحكومة أم للطرف الخاص أم لكليهما.
  3. وجود توزيع نوعي وكمي للمخاطر بين الحكومة والطرف الخاص.

يكون المقابل المالي الذي يستحقه الطرف الخاص أو يلتزم به بموجب هذا الترتيب التعاقدي؛ مبنيًّا بشكل أساس على مستوى أدائه في تنفيذ الالتزامات المسندة إليه.).

ومن خلال هذه المادة سنتعرض لعناصر عقد المشاركة بين القطاع العام والقطاع الخاص في النظام السعودي:

1- الإدارة (القطاع العام)

هي الجهة التي تمثل القطاع العام قد تكون عبارة عن المرفق ذاته كهيئة السكة الحديد وقد تكون عامه كمحافظة، وفي كلتا الحالتين لابد أن يكون الشخص الممثل للقطاع العام له الحق في إبرام مثل تلك العقود وإلا اختل عنصر الصفة في جانب القطاع العام في التعاقد.

وقد جاء بالمادة (4) من النظام على (تسري أحكام النظام على جميع العقود التي تجريها الوزارات والأجهزة الحكومية الأخرى، والشركات التي تؤسسها الحكومة، أو تتملك فيها وتصل نسبة ملكيتها فيها -بشكل مباشر أو غير مباشر- أكثر من (50 %) من رأس مالها، وتكون الغاية من تأسيسها أو التملك فيها تنفيذ مشروع تخصيص، فيما عدا العقود المبرمة قبل نفاذ النظام، ما لم تُعدّل، أو تُمدّد، أو تُجدّد؛ بعد نفاذه. وبالنسبة لمشاريع التخصيص الصادر في شأنها موافقة نظامية قبل نفاذ النظام ولم تبرم عقودها بعد، فتخضع للأحكام النظامية السارية وقت صدور الموافقة، ما لم يقرر مجلس إدارة المركز غير ذلك)

كما نصت المادة (16) من النظام على:

  • تُبرم العقود الخاضعة لأحكام النظام باسم الحكومة، وتُعدّ الجهة التنفيذية مُمثلًا للحكومة في كل ما يرتبط بالعقد وأي عقد تابع، ما لم ينص قرار الموافقة على توقيع العقد أو العقد التابع على غير ذلك.
  • لا يُبرم عقد بموجب أحكام النظام إلّا مع طرف خاص، ولا يجوز لأي جهة لها الصفة الاعتبارية العامة أن تتعاقد مع الحكومة بصفتها طرفًا خاصًّا.)

2- الشركة (القطاع الخاص)

الشركة هي عبارة عن الطرف الثاني في عقد الشركة وهي عبارة عن شخص من أشخاص القانون الخاص، ويستوي أن يكون هذا الشخص طبيعيًا أو معنويًا، كما يستوي أن يكون شركة واحدة أو اتحاد من الشركات وذلك في حالة المشروعات الضخمة.

علــى أن التــزام الشـركة ببنـاء وتشغيل ونقـل ملكية المشـروع بموجـب عقـد البنـاء والتشغيل ونقـل الملكية، قـد یتحقـق مــن خــلال شــبكة أو سلســلة مــن التعاقــدات التــي تبــرم فــي إطــار العقــد الرئيسي، وبين متعاقدين آخرين[3]. فلابد أن تتناسق كل تلك العقود من أجل الوصول للهدف المرجو.

3- المرفق العام (موضوع الشراكة)

المعيار الموضوعي لتعريف المرفق العام هو معيار ينظر إلى ذات العمل والتصرف الذي يقوم به المرفق، بغض النظر عن كونه جهة أو هيئة، أو حتى أن له مبنى خاص به، أو موظفين، فتعريفه (كل نشاط يسعى لإشباع حاجة عامة، أو تحقيق مصلحة عامة، دون الالتفات إلى الجهاز الذي يقوم به)[4].

4- مدة العقد

حدد النظام السعودي الحد الأدنى لعقود المشاركة بين القطاع العام والقطاع الخاص، حيث ورد بنص المادة السابق ذكرها أن مدة العقد قد تكون خمس سنوات أو أكثر فلم يضع حد أقصى لمدة العقد بشكل قطعي، بل يجوز التمديد، وجاء بالمادة (20) من نظام التخصيص (تكون مدة عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص وفقًا لما يتفق عليه أطرافه، على ألّا تتجاوز مدته -الأصلية، أو بعد تجديده، أو تمديده- (ثلاثين) سنة من تاريخ توقيعه أو تاريخ نفاذه المتفق عليه في حال كان لاحقًا لتاريخ توقيع العقد. ويجوز للجهة المختصة -بناءً على توصية من الجهة التنفيذية- الموافقة على ما يأتي:

أ- أن تتجاوز مدة عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص الأصلية (ثلاثين) سنة.

ب- تمديد عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص أو تجديده بحيث تصبح مدته الإجمالية أكثر من (ثلاثين) سنة.

إذا انتهت مدة عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص، وأُعيد طرح مشروع الشراكة في عملية عطاء جديدة، وتمت ترسيته على الطرف الخاص نفسه الذي انتهت مدة عقده، فلا يعد ذلك تمديدًا أو تجديدًا لمدته، وذلك لأغراض احتساب مدة عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص الواردة في الفقرة (1) من هذه المادة.)، وشروط زيادة المدة عن ثلاثين سنة جاءت بالمادة (22) والتي نصت على (للجهة المختصة الموافقة على تمديد عقد الشراكة بين القطاعين العام والخاص أو تجديده، في أي من الحالات الآتية:

  • تأخر إنجاز مشروع التخصيص أو انقطاع تشغيله بسبب ظروف لا دخل للأطراف فيها وخارجة عن سيطرتهم.
  • تعليق مشروع التخصيص.
  • السماح للطرف الخاص باسترداد التكاليف الإضافية الناشئة عن الاشتراطات الإضافية التي ليس من المتوقع أن يكون قادرًا على استردادها خلال المدة الأصلية للعقد.
  • تعديل بعض مواصفات العقد، أو العقد التابع؛ وفقًا لمقتضيات المصلحة العامة، وذلك بعد الحصول على الموافقات اللازمة لهذا التعديل؛ وفقًا لما يقضي به النظام.

ونجد أن ذلك مناسبًا لهذا النوع من الشراكة حيث إن موضوعها يكون المرافق العامة والتي تتسم بالأعمار الطويلة، فلا شكل معين للمرفق الذي يمكن أن يكون موضوع العقد فلم يضع حد أقصى كذلك مدة الخمس سنوات تحسن من النتيجة النهائية للمشروع.

5- توزيع المخاطر

تدور الشراكة بين القطاعين العام والخاص حول توزيع المخاطر ذات الصلة على الطرف الأنسب لإدارتها. من أجل القيام بذلك، يجب تحديد النتيجة المحتملة “من حيث حجمها وتوقيتها واحتمال حدوثها”، مما يسمح بعد ذلك بتسعير المخاطر. يكمن التحدي في أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص “أُنشئت لتقديم خدمات يصعب قياسها ومراقبتها في كثير من الأحيان، ولها فترات تعاقد طويلة، مما يجعلها عرضة لقدر كبير من عدم اليقين”. ونتيجة لذلك، قد يحاول الشركاء تجنب المخاطر وبذلك يعرضون للخطر المستوى الضروري من التعاون للوصول إلى التآزر[5].

خامسًا: أساليب الشراكة في عقد الشراكة (ppp) النظام السعودي

نصت المادة (54) من اللائحة التنفيذية لنظام التخصيص على (مع مراعاة تعريف الشراكة بين القطاعين العام والخاص الوارد في النظام والحد الأدنى لمشاريع التخصيص، يجب أن تشمل الدراسة التفصيلية تحديد أسلوب من أساليب الشراكة، ومن هذه الأساليب:

تشييد – تشغيل – نقل (BOT).

تشييد – تملّك – تشغيل (BOO).

تشييد – تملّك – تشغيل – نقل (BOOT).

تشييد – نقل – تشغيل (BTO).

تصميم – تشييد – صيانة (DBM).

تصميم – تشييد – تشغيل (DBO).

تصميم – تشييد – تمويل – صيانة (DBFM).

تصميم – تشييد – تمويل – تشغيل – صيانة (DBFOM).

تصميم – تشييد – تمويل – تشغيل (DBFO).

تصميم – تشييد – إدارة – تمويل (DCMF).

إعادة تأهيل – تملّك – تشغيل (ROO).

أي أسلوب آخر من أساليب الشراكة ينطبق عليها تعريف الشراكة بين القطاعين العام والخاص وتوافق عليه الجهة المختصة عند الموافقة على الوثيقة.)

فعقود (BOT) على سبيل المثال هي شــكل مــن أشــكال تمويل المشاريع تمــنح بمقتضاه حكومة ما مجموعة من المستثمرين، شار إليهم بالاتحاد المالي للمشــروع، امتيازا لتطوير وتشغيل وإدارة مشـروع معین واسـتغلاله تجارب. وتتـولى الشـركة أو الاتحـاد المـالي للمشـروع خـلال مـدة العقـد إقامـة المشروع وتشغيل الامتياز الممنوح بالاستناد إلى الاتفاق المبرم بین الحكومة وصاحب الامتياز[6].

سادسًا: النظام القانوني الحاكم لعقد عقد المشاركة (PPP)

تسري على عقود الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص نصوص مواد نظام التخصيص فإن لم يوجد بالنظام تطبق مواد النظم الأخرى، كما يجوز الاتفاق على التحكيم سواء كان محليًا أو دوليًا، وفي ذلك نصت المادة (34) من النظام على:

  • يخضع العقد وأي عقد تابع له لأحكام النظام، ولأحكام الأنظمة الأخرى في المملكة -فيما لا يتعارض مع أحكام النظام- بما في ذلك ما يتعلق بفض المنازعات.
  • مع عدم الإخلال بما تقضي به الأحكام النظامية في شأن المنازعات العينيّة المتعلقة بعقار داخل المملكة، يجوز بعد موافقة الجهة المختصة ما يأتي:
  • أ‌- أن يتضمن العقد شرطًا لفض أي نزاع ينشأ عنه، أو عن أي عقد تابع له عن طريق التحكيم، أو إبرام اتفاق للتحكيم؛ لتسوية نزاع قائم ناشئ عن العقد، أو عن أي عقد تابع له.
  • ب‌- أن يتضمن الشرط أو الاتفاق تحديدًا للقانون الواجب التطبيق على موضوع النزاع.
  • لا تخضع المنازعات الناشئة بين الطرف الخاص والغير بخصوص مشاريع التخصيص لأحكام النظام..

سابعًا: تطبيق على عقد المشاركة (PPP)[7]

كان أول مشروع شراكة حقيقي بين القطاع العام والخاص في المملكة العربية السعودية هو تمويل وتطوير وتشغيل مطار الأمير محمد بن عبد العزيز في المدينة المنورة والذي جرى توقيعه في عام 2011. ويثبت هذا المشروع إمكانية تنفيذ الشراكة بين القطاعين العام والخاص بنجاح في المملكة بالرغم من غياب إطار قانوني واضح وشامل. ونستعرض في الجدول التالي أهم جوانب الاتفاق المبرم بين الهيئة العامة للطيران المدني وتحالف طيبة الذي أسند إليه المشروع والمكون من شركة تاف للمطارات ومجموعة الراجحي وسعودي أوجيه.

النموذج المستخدم: البناء والتشغيل ونقل الملكية

أطراف العقد: الهيئة العامة للطيران المدني وتحالف خاص يضم تاف للمطارات ومجموعة الراجحي وسعودي أوجيه

التغطية: تمويل وتطوير وتشغيل مشروع توسعة مطار الأمير محمد بن عبد العزيز في المدينة المنورة

مدة العقد: 25 عاما

الميزانية: 9.4 مليار سعودي (1.2 مليار دولار أمريكي)

أهم التواريخ: 1- توقيع الاتفاقية 2011

2- الانتهاء من الأمور المالية 2012

3- بدء العمليات 2015

الممولون: 1- البنك الأهلي التجاري

2- البنك العربي الوطني

3- البنك السعودي البريطاني

الإنجازات:

1- أول مطار تجاري في منطقة الشرق الأوسط يحصل على شهادة الريادة الذهبية في الطاقة

 

والتصميم الصديق للبيئة.

2- أول مشروع ضخم ممول بالكامل بنظام التمويل الإسلامي وباستخدام نموذج الشراكة بين

القطاعين العام والخاص

3 – زيادة سعة المطار من 5 مليون مسافر إلى 8 مليون مسافر (60 %) بالسنة.

ثامنًا: خاتمة

في هذا المقال تحدثنا عن الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص، وبين أن غاية تلك الشراكة ليست دائمًا هدفها مساعدة الدول النامية، حيث إننا وجدنا في النظام السعودي المثل للدول الباحثة عن الريادة عن طريق إشراك القطاع الخاص في عملية التنمية المستدامة، وذلك يحقق الاستفادة من وجهين، الأول هو التطوير السريع في شتى المجال لتوفير المال العام وعدم تركيزه على مشاريع بعينها، والثاني هو دعم القطاع الخاص عن طريق زيادة المجالات التي تشع على ضخ الاستثمارات في المملكة.

كتابة: محمد السعيد عبد المولى

[1] INTERNATIONAL MONETARY FUND. Public-Private Partnerships. Prepared by the Fiscal Affairs Department. In consultation with other departments, the World Bank and the Inter-American Development Bank Approved by Teresa Ter-Minassian March 12, 2004. P4

[2] Guidelines for Successful Public – Private Partnerships. P6

[3] نصـار، جـابر جـاد، 2002، عقــود البــوت (T.O.B) والتطــور الحـدیث لعقــد الالتــزام، دراسـة نقدية للنظرية التقليدية لعقد الالتزام، ط1، القاهرة، دار النهضة العربية، ص43.

[4] ص52 – أرشيف ملتقى أهل الحديث – المرفق العام في النظام الإداري السعودي – المكتبة الشاملة الحديثة

[5] الباحث / وائل محمد عبد الأعرج، “التحديات التي تواجه الشراكة بين القطاع الخاص والعام والبلديات”، العدد اثنان وأربعون تاريخ الإصدار: 2 – نيسان – 2022م، صـ639

[6] لجنة الأمم المتحدة للقانون التجاري الدولي – الـدورة التاسـعة والعشـرون – نیویـورك فـي 28 مايو إلـى 14 یونیـو 1996 بعنوان الأعمال المقبلة الممكنة – مشاريع البناء والتشغيل ونقل الملكية، ص3.

[7] حلوفي سفيان، الشراكة بين القطاعين العام والخاص مع الإشارة لتجربة المملكة العربية السعودية، مجلة اقتصاد المال والأعمال المجلد6 العدد رقم 1 الشهر أبريل (السنة 2022)، ص307-308، ميدبروجكتس وجيه آل آل، com.meedprojects.www ،2017